——对东至县检察院就县国土局怠于履职提起行政公益诉讼案分析

储成凤

【案情简介】

东至县昭潭镇昭潭村陈某、储某两户擅自将村集体所有土地转让给本村其他村民，分别获得非法所得7.075万元、6万元。东至县国土资源局分别对该两户作出没收非法所得并处2.83万元、2.4万元的行政处罚。后因东至县国土资源局超过法定期限向法院申请强制执行，被法院裁定不予受理，该笔罚没款一直未收缴。2015年经人举报，东至县检察院立案审查，并分别在2015年10月15日、2017年6月7日向东至县国土资源局发出检察建议，督促其积极履行职责，对罚没款的收缴作出具体执行计划，确保行政处罚执行到位。东至县国土资源局收到该两份检察建议后，共计收缴罚没款6000元，剩余17.705万元尚未收缴到位，该局也未再继续采取相关措施予以收缴。在检察机关诉前程序履行完毕，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的前提下，东至县检察院依法向法院提起行政公益诉讼，请求确认东至县国土资源局怠于履行职责行为违法，并判令其继续收缴17.705万元的罚没款。

【争议焦点】

本案的争议焦点：一是本案中罚没收入是否属于公益诉讼起诉范围？二是东至县国土资源局是否怠于履行职责？

【评析理由】

对于第一个争议焦点：根据《安徽省政府非税收入管理暂行办法》（安徽省政府令第184号）第三条规定：本办法所称政府非税收入，是指各级国家机关、事业单位、社会团体及其他组织依据有关法律、法规和本办法规定，履行公共事务管理职能、利用国有资源或者国有资产、提供特定服务收取的税收以外的财政资金，包括：（六）罚没收入。第四条规定：政府非税收入是财政收入的组成部分，地方各级人民政府应当加强对政府非税收入管理工作的领导，将政府非税收入纳入综合财政预算，实行收支两条线管理。第六条规定：政府非税收入按照下列规定收取：（五）罚没收入依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规、规章的规定收取。第七条规定：法律、法规、规章规定了收取部门、单位(以下统称执收单位)的政府非税收入，由执收单位收取。第九条规定：执收单位或者政府非税收入管理机构应当依照本办法第六条的规定收取政府非税收入，不得多收、少收或者擅自缓收、减收、免收。缴款义务人确因特殊情况需要缓缴、减缴、免缴政府非税收入的，应当提出书面申请，经执收单位或者政府非税收入管理机构审核后，按照法定批准权限办理。《中华人民共和国预算法》第五十三条第二款规定：各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责。第五十五条规定：预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。根据上述规定，行政机关依法行使行政处罚权作出的罚款和没收违法所得形成的罚没收入是政府非税收入，是政府财政收入的组成部分，纳入综合财政预算，属于国有财产。虽然行政处罚法规定了作出行政处罚决定的行政机关与收缴罚款的机构应当分离，但对行政相对人拒不执行行政处罚决定的，行政处罚法和行政强制法依法赋予作出行政处罚决定的行政机关相应的强制执行职权，因此，本案中的东至县国土资源局是《安徽省政府非税收入管理暂行办法》第九条规定的执收单位，是《中华人民共和国预算法》规定的预算执行主体，依法负有及时、足额执行罚没款决定的法定义务，本案所涉罚没款应属国有财产，依法受保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，本案罚没收入属于行政公益诉讼案件管辖范围。

对于第二个争议焦点：本案被告东至县国土资源局认为，行政处罚作出后，该局依法向法院申请强制执行，因超过法定期限而被法院裁定不予受理，后该局多次组织工作人员上门入户催缴，因该局对罚没款的收缴没有法律规定的强制执行权，该局只能采取上门催缴等较为温和的方式，不能采取其他强硬措施收缴，该局已完全履行职责，不存在怠于履职行为。

检察机关认为，在该案中判断东至县国土资源局是否怠于履行职责，要从其法定职责、执法方式手段等方面来综合考量。

在东至县人民政府网站网上办事目录中有东至县国土资源局的部门职责，其中第七项承担规范国土资源市场秩序的责任中就有依法查处违法违规行为的职责，本案东至县国土资源局对陈某、储某两户非法转让土地的行为负有查处责任。东至县国土资源局针对该两户违法行为，也作出了相应的行政处罚，但是由于超期申请，导致该局失去了由人民法院来强制执行的最佳收缴措施，后该局采取上门劝说方式催促相对人主动上交，两户陆续共计上交6000元，收效显微，至本案开庭审理，余下17.705万元罚没款仍未收缴到位。

那么东至县国土资源局除了向人民法院申请强制执行和上门催缴，还有没有其他措施可以采取，东至县国土资源局认为他们已经穷尽了法律规定的行政执法手段，行政职责已完全履行。检察机关认为，东至县国土资源局并未完全履行职责，并未穷尽所有行政执法手段来收缴罚没款，法律依据有：《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。《中华人民共和国行政强制法》第十二条第一款第（一）项规定：行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金。该法第四十五条规定：行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金不得超过金钱给付义务的数额。《国土资源行政处罚办法》第三十三条规定：行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，国土资源主管部门除采取法律法规规定的措施外，还可以采取以下措施：（一）向本级人民政府和上一级国土资源主管部门报告；（二）向当事人所在单位或者其上级主管部门通报；（三）向社会公开通报；（四）停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。

根据上述法律规定，行政机关除申请人民法院强制执行外，还有加处罚款或者滞纳金，通报、停止办理与案件相关的事项等措施和强制执行方式。本案中，东至县国土资源局并没有采取这些措施，没有穷尽法律规定的行政执法方式，仍然属于怠于履行职责。

本案法院最终也是完全采纳了检察机关的意见，判决支持了检察机关的全部诉求。

（作者单位：池州市人民检察院）